Fundación Atlas 1853

Controversias en el marco de la OMC: Las sanciones a la Argentina, un final previsible

Néstor Aleksink

Especialista en comercio exterior y relaciones internacionales. Director Ejecutivo del Programa Argentina Exporta.

En los últimos días, fue noticia de los principales medios de comunicación el hecho de que Argentina contempla afrontar en las próximas semanas, sanciones comerciales provenientes de la OMC, por situaciones relacionadas con conflictos comerciales denunciados dentro del Organismo, en este caso como demandada.

No sorprende este resultado, dado que el mismo es consecuencia de un mecanismo previsto en la OMC, que se fue dilatando en el tiempo pero que finalmente arrojará en los próximos días un efecto resolutivo que nuestro país deberá acatar prácticamente de modo inmediato para no quedar expuesta a mayores sanciones.

En su momento, en las denuncias efectuadas en contra de nuestro país, se argumentaban en la aplicación por parte de Argentina de un grupo de medidas no arancelarias que obstruían (y obstruyen) el libre ingreso de mercaderías de origen importado, no existiendo para tal obstrucción cuestiones relativas al valor de la mercadería u otros elementos que pudiesen establecer un parámetro de defensa comercial por parte de nuestro país y que son admitidos por el Organismo Multilateral.

Es más, el actual régimen de la DJAI´s es prácticamente de carácter general, y el plazo de 60 días establecido como “normal” en la OMC, no sólo no se cumple, sino que además no se aclara al interesado-importador, el o los motivos por los cuales no se otorga la licencia.

Tal cómo lo veníamos anunciando desde tiempo atrás, el régimen de DJAI´s lo que persigue en realidad es regular de cierto modo el egreso de divisas por el pago de importaciones y no otros asuntos, por lo cual seguramente Argentina deberá orientarse en un futuro no muy lejano a un régimen mixto de licencias de importación, o modificar sustancialmente el actual régimen vigente.

Para el público en general, en ocasiones, es complejo comprender a qué se enfrenta nuestro país cuando se abordan estos temas, e incluso algunas de las informaciones publicadas no exhiben la profundidad que estos temas merecen. Por este motivo, me permito en esta ocasión hacerles llegar un breve resumen respecto de lo que se está discutiendo (y se va a seguir discutiendo) en la OMC.

El 28 de enero de 2013, el Órgano de Solución de Diferencias (OSD) creó un grupo especial único encargado de examinar las reclamaciones de la Unión Europea, Estados Unidos, México y Japón en la diferencia “Argentina — Medidas que afectan la importación de mercancías”, demandas que se iniciaron en mayo del año 2012. (Ejemplo: Documento WT/DS438/1 Unión Europea)

Argentina estableció una serie de medidas correctivas como para defender el modelo (Ejemplo: nota G/LIC/N/2/ARG/26 presentada al Comité de Licencias de importación OMC) donde se argumentaba la eliminación de prácticamente la mayoría de los procedimientos que dificultaban la importación de productos, pero al permanecer vigente el régimen de DJAI´s, (incluso, con mayor rigurosidad en su aplicación) esa presentación quedó en la realidad como un intento fallido ya que persiste un sistema restrictivo a las importaciones.

Incluso, informes de observación de la propia OMC establecían un escenario de la políticas comerciales argentinas y la aplicación de medidas restrictivas para regular el comercio internacional (importación y exportación, ver documento WT/TPR/S/277/Rev.1 Examen de las Políticas Comerciales y Addemdum posterior - OMC).

Ante este escenario, el sistema multilateral de comercio, tal como se lo entiende en la actualidad, abarca un conjunto de normas e instituciones destinados a regular las condiciones del intercambio de bienes y servicios. Hasta el año 2011, más de 500 casos se han resuelto bajo el mecanismo de solución de controversias dispuesto en el marco de la OMC.

El procedimiento de solución de diferencias es la piedra angular del sistema multilateral de comercio, ya que sin un medio de solución de diferencias, el sistema basado en normas sería menos eficaz puesto que no podrían hacerse cumplir las normas. El sistema se basa en normas claramente definidas, y se establecen plazos para ultimar el procedimiento. Esto es así porque en el antiguo GATT existía un procedimiento de solución de diferencias, pero no preveía plazos fijos. Por lo tanto, era más fácil obstruir la adopción de las resoluciones y, en muchos casos, pasaba mucho tiempo sin que se llegara a una solución concluyente.

En este sentido, el Acuerdo de la Ronda Uruguay estableció un procedimiento más estructurado, con etapas más claramente definidas. Implantó una mayor disciplina en cuanto al tiempo que debía tardarse en resolver una diferencia, con plazos flexibles para las diversas etapas del procedimiento. Además, se hace hincapié en que para que la OMC funcione eficazmente, es esencial la pronta solución de las diferencias. A tal efecto, las primeras resoluciones son adoptadas por un grupo especial y respaldadas (o rechazadas) por la totalidad de los Miembros de la OMC.

Es posible apelar basándose en cuestiones de derecho.

Ahora bien, lo importante no es dictar sentencia: la cuestión prioritaria es resolver las diferencias, de ser posible mediante la celebración de consultas. Hasta 2010, solo en 130 de los 332 casos planteados se llegó al final del procedimiento del grupo especial. Las diferencias que surgen en la OMC se refieren esencialmente a que cuando los Miembros de la OMC estimen que otros Miembros han infringido las normas comerciales, recurrirán al sistema multilateral de solución de diferencias en vez de adoptar medidas unilateralmente.

Surge una diferencia cuando un país adopta una política comercial o toma una medida que otro país u otros Miembros de la OMC consideran infringe las disposiciones de la Organización o constituye un incumplimiento de las obligaciones contraídas. Se establecen con gran detalle el procedimiento y el calendario que han de seguirse al resolver las diferencias. Un caso que siga su curso completo hasta la primera resolución no debe durar normalmente más de un año, o 15 meses en caso de haber apelación. Los plazos convenidos son flexibles y, si se considera que un caso es urgente, se acelera en la mayor medida posible su solución.

Por otro lado, el Acuerdo determina también que sea imposible que el país que pierda un caso obstruya la adopción de la resolución. Con arreglo al anterior procedimiento del GATT, las resoluciones únicamente podían adoptarse por consenso, lo que significaba que una sola objeción podía bloquear la adopción.

Actualmente, la resolución se adopta automáticamente a menos que haya consenso para rechazarla. Es decir, si un país desea bloquear la resolución, tiene que lograr que compartan su opinión todos los demás Miembros de la OMC (incluido su adversario en la diferencia).

Aunque el procedimiento es en gran parte análogo al de un tribunal o corte de justicia, la solución preferida es que los países afectados examinen sus problemas y resuelvan la diferencia por sí solos. Así, pues, la primera etapa es la celebración de consultas entre los gobiernos parte en la diferencia. Aun cuando el caso siga su curso y llegue a otras etapas, sigue siendo siempre posible la celebración de consultas y la mediación.

La solución de diferencias es de la competencia del Órgano de Solución de Diferencias u OSD (el Consejo General bajo otra forma), integrado por todos los Miembros de la OMC. El OSD tiene la facultad exclusiva de establecer “grupos especiales” de expertos para que examinen la diferencia, y de aceptar o rechazar las conclusiones de dichos grupos especiales o los resultados de las apelaciones. Vigila la aplicación de las resoluciones y recomendaciones, y tiene potestad para autorizar la adopción de medidas de retorsión cuando un país no respete una resolución.

A modo de síntesis, en una primera etapa, se efectúan consultas ya que, antes de adoptar cualquier otra medida, los países parte en la diferencia tienen que mantener conversaciones para ver si pueden resolver sus diferencias por sí solos.

Si este intento fracasa, pueden también pedir al Director General de la OMC que medie o trate de ayudar de cualquier otro modo. En una segunda etapa, y si en las consultas celebradas no se llega a una solución satisfactoria, el país reclamante puede pedir que se establezca un grupo especial.

Oficialmente, el grupo especial ayuda al OSD a dictar resoluciones o hacer recomendaciones, pero como su informe únicamente puede ser rechazado por consenso, es difícil revocar sus conclusiones. Dichas conclusiones deben basarse en los Acuerdos invocados. Normalmente, debe darse traslado del informe definitivo del grupo especial a las partes en la diferencia en un plazo de seis meses. En casos de urgencia, por ejemplo, de tratarse de productos perecederos, ese plazo se reduce a tres meses.

Los países afectados presentan réplicas por escrito y exponen verbalmente sus argumentos en la segunda reunión del grupo especial. Cuando una parte en la diferencia plantea cuestiones de carácter científico o técnico, el grupo especial puede consultar a expertos o designar un grupo consultivo de expertos para que prepare un informe al respecto. Así, el grupo especial da traslado de los capítulos expositivos (hechos y argumentación) de su informe a ambas partes en la diferencia y les da un plazo de dos semanas para formular observaciones. No se incluyen las constataciones y conclusiones.

Por último, se envía el informe definitivo a las partes en la diferencia y, tres semanas más tarde, se distribuye a todos los Miembros de la OMC. Si el grupo especial decide que la medida comercial objeto de la diferencia constituye una infracción a un Acuerdo de la OMC o un incumplimiento de una obligación dimanante de las disposiciones de la OMC, recomienda que se ponga en conformidad con dichas disposiciones.

El grupo especial puede sugerir la manera en que podría hacerse. Transcurridos 60 días, el informe se convierte en una resolución o recomendación del OSD, a menos que se rechace por consenso. Ambas partes en la diferencia pueden apelar, y para hacerlo deben basarse en cuestiones de derecho, por ejemplo, una interpretación jurídica. No es posible examinar de nuevo las pruebas existentes ni examinar nuevas cuestiones.

Cada apelación es examinada por tres miembros de un Órgano Permanente de Apelación, establecido por el OSD e integrada por siete miembros representativos, en términos generales, de la composición de la OMC. Los miembros del Órgano de Apelación son nombrados por un período de cuatro años. Normalmente, la duración del procedimiento de apelación no deberá ser superior a 60 días, y en ningún caso excederá los 90 días. El OSD tiene que aceptar o rechazar el informe del examen en apelación en un plazo de 30 días, y únicamente puede rechazarlo por consenso.

Una vez resuelto el caso, el país que debe rectificar alguna cuestión debe hacerlo rápidamente. Si sigue infringiendo un acuerdo, debe ofrecer una compensación o sufrir una sanción adecuada que le haga cierto efecto. Incluso una vez decidido el caso, todavía hay que hacer algo antes de la imposición de sanciones comerciales (que es la pena que suele imponerse). La cuestión prioritaria en esta etapa es que el “demandado” perdedor modifique su política de conformidad a la resolución o recomendación. En el acuerdo sobre la solución de diferencias se hace hincapié en que “para asegurar la eficaz solución de las diferencias en beneficio de todos los miembros, es esencial el pronto cumplimiento de las recomendaciones o resoluciones del OSD”.

Si el país objeto de la reclamación pierde, debe seguir las recomendaciones formuladas en el informe del grupo especial o del órgano de apelación. Debe manifestar su intención de hacerlo en una reunión del OSD que ha de celebrarse dentro de los 30 días siguientes a la adopción del informe. En caso de que no sea factible cumplir de inmediato las recomendaciones y resoluciones, se dará al miembro afectado un “plazo prudencial” para hacerlo. Si no adopta las medidas oportunas dentro de ese plazo, tendrá que entablar negociaciones con el país reclamante (o los países reclamantes) para establecer una compensación mutuamente aceptable: por ejemplo, reducciones arancelarias en esferas de interés especial para la parte reclamante.

La situación evolutiva existente entre el conjunto jurídico de los Acuerdos y el universo más amplio del derecho internacional público debe ser considerada de manera fundamental, ya que en nuestro caso responde a realidades específicas de la estructura productiva nacional. En ese sentido, reclamamos o nos reclaman porque hay un interés comercial concreto que puede afectar la generación de negocios externos.

Preguntas y respuestas:

P: ¿Cómo está el proceso en el caso de Argentina?

R: En la etapa final resolutiva, que es lo que se va a comunicar formalmente en pocas semanas. Argentina puede apelar la resolución, pero las alternativas de modificar la misma son escasas.

P: En su momento, la eliminación de las licencias no automáticas (y otros regímenes menores) por parte de la Argentina, ¿ayudó a descomprimir la situación?

R: Si, pero no del todo debido a la persistencia del régimen de DJAI.

P: En el futuro no muy lejano, ¿Argentina debe eliminar el régimen de DJAI?

R: Si, con seguridad, o por lo menos, deben morigerar su efecto y hacer del actual régimen uno más eficaz, previsible y transparente.

P: ¿Las denuncias efectuadas y su resolución, solo persiguen un fin comercial o está incluido el aspecto político?

R: Como las denuncias son efectuadas por los países y no por particulares afectados, en muchos casos las resoluciones de estos conflictos llegan a través de negociaciones políticas.

P: ¿Es el régimen de DJAI, el principal argumento de los demandantes, un régimen “ilegal” realmente?

R: No. Tal como fue mencionado en informes anteriores, es un régimen previsto incluso dentro de la misma OMC, pero debe observar transparencia y legalidad, y su aplicación no se puede prolongar excesivamente.